加快发展社会事业，全面改善人民生活，是党的十七大关于实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求之一。其中，一项重要内容是“社会就业更加充分”。这是适应经济社会发展的新趋势、顺应各族人民过上更好生活的新期待而提出的新的就业战略目标，需要我们采取切实措施，积极加以落实。
适应发展新趋势的就业战略新目标
社会就业更加充分的目标，是在准确把握就业问题在全面建设小康社会进程中重要地位和作用的基础上提出来的。就业是民生之本、安国之策、和谐之基，就业政策是社会政策的重要组成部分。千方百计解决好就业问题，努力扩大就业、减少失业，实现更加充分的社会就业，充分发挥我国人力资源丰富的优势，建设人力资源强国，是实现全面建设小康社会目标的内在要求，也是实现经济社会又好又快发展的重要保障。
社会就业更加充分的目标，是在科学分析当前及未来一个时期我国就业形势的基础上提出来的。党的十六大以来，随着积极的就业政策的全面落实和不断完善，就业再就业工作取得重大进展，就业规模不断扩大，就业结构不断优化，失业率得到有效控制并呈稳中有降态势，在劳动力供求矛盾十分突出的情况下实现了就业形势的基本稳定。但必须看到，当前和今后一个时期我国的就业形势依然不容乐观，就业总量矛盾和结构性矛盾依然十分突出，就业压力依然很大。这就要求我们始终把解决就业问题摆在经济社会发展全局的突出位置，作为加快推进以改善民生为重点的社会建设的重要内容，立足当前、着眼长远，统筹加以安排和推进。
实现社会就业更加充分目标的着力点
党的十七大报告指出，实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业。这一重要论述抓住了就业问题的关键，明确了实现社会就业更加充分目标的根本途径。实现更加充分的社会就业归根到底要靠发展，经济发展是拉动就业增长的火车头；就业机会归根到底要靠创业来创造，创业是经济发展的发动机，是扩大就业的基本动力。只有建立“鼓励创业—推动发展—促进就业”的良性循环机制，才能不断扩大就业规模、优化就业结构，从而实现社会就业更加充分的战略目标。具体地讲，应抓住以下几个主要着力点：
实施扩大就业的发展战略，增强经济发展对就业的拉动能力。就业规模的扩大，一方面取决于经济发展的速度，另一方面取决于经济发展的方式和结构。在同样的经济发展速度下，不同的经济结构决定着不同的就业需求，其评价指标就是经济增长的就业弹性系数。实施扩大就业的发展战略，很重要的一个方面是促进经济发展与扩大就业良性互动，即通过转变经济发展方式，推动产业结构优化升级，提高经济增长的就业弹性，使既定的经济增长速度带动更多的就业；反过来，通过不断扩大就业规模，实现人力资源的充分开发利用，促进经济又好又快发展。这就要求经济社会发展规划的制定必须立足于我国人力资源丰富的资源禀赋，把扩大就业作为发展战略的重要目标，积极促进就业容量大的劳动密集型企业尤其是技术含量高的现代劳动密集型企业的发展，积极促进第三产业尤其是现代服务业的发展，积极促进非公有制经济尤其是就业容量大的个体私营经济和中小企业的发展，积极促进新兴产业尤其是在国际市场上有竞争优势的新产业的发展。
坚持实施积极的就业政策，增强就业政策对就业再就业的推动能力。我国自2002年开始实施积极的就业政策，2005年又进行了扩展、调整和充实，在税费减免、小额贷款、社会保险补贴、再就业援助、就业服务和职业培训等方面采取了一系列扶持措施，这对于帮助国有和集体企业下岗失业人员再就业发挥了重要作用。随着国有企业大规模下岗分流高峰过去，今后应按照“普惠制”的方向逐步扩大就业扶持政策的适用范围，从主要面向国有企业下岗失业人员转变为面向所有符合条件的就业困难群众，以失业人员的失业状况（如大龄、长期失业、残疾人员等）作为能否享受扶持政策的厘定尺度，以更好地体现公平原则，更有力地促进充分就业。如果说，过去的就业扶持政策大多限于国有企业及其下岗失业人员，是受当时财力及其他条件限制不得已而为之，那么，今后的就业扶持政策就应当把公平性放在突出位置。当前的重点是完善面向所有困难群众的就业援助制度，帮助长期失业人员、青年失业人员等困难群体就业，特别是要建立解决“零就业家庭”就业问题的长效机制。
完善支持自主创业、自谋职业政策，增强创业者的创业能力。创业的过程，就是促进发展、带动就业的过程。创业之于就业，具有倍增效应。这是因为，自主创业不仅可以实现创业者自主就业，还能创造出新的就业岗位，带动更多劳动者就业。经验表明，培养和扶持一个创业者，一般可带动三至五人就业。促进以创业带动就业，一要努力营造有利于人们创业和小企业成长的良好环境，包括放宽市场准入限制、拓宽融资渠道、加强政策引导、改善公共服务等；二要进一步完善和落实鼓励自主创业、自谋职业的优惠政策，有效地运用税费减免、小额贷款、场地安排、“小企业孵化器”等政策手段和服务方式，培育创业主体，扶持小企业发展，使更多劳动者成为创业者；三要加强就业观念教育，弘扬创业精神，特别是大力加强创业培训，以培训促进创业，以创业带动就业。借鉴国外的成功经验，创业培训应把创业技能培训与创业能力、管理能力培训有机结合起来，把创业前培训与创业后指导服务有机结合起来，使创业培训过程变成持续跟踪服务过程，提高创业成功率，延长企业存活期。
完善市场就业机制，建设统一规范的人力资源市场，提高公共就业服务能力。党的十七大报告在论述推动区域协调发展时强调，缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动。这一基本原则无疑涵盖了公共就业服务，因为就业服务本身就是公共服务的重要内容，而劳动力流动则是生产要素合理流动的重要方面。作为公共服务范畴的就业服务，其对象应按照公共服务均等化的原则来确定。从维护社会公平和劳动者平等就业权利的理念和要求出发，失业人员不论其原来是何种身份，只要具有就业愿望和能力，就有权利享受公共就业服务。从政府的职责和扩大就业目标的内在要求看，也只有通过公共就业服务均等化和就业扶持政策“普惠化”，帮助所有失业人员尽快实现就业，才能达到社会就业更加充分的目标。公共就业服务均等化，至少应当包括三个层面：一是区域之间公共就业服务资源的均等化；二是城乡之间公共就业服务体系的一体化；三是各类劳动者享受公共就业服务权利的公平化。为此，必须建设统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度，同时积极做好高校毕业生的就业工作。
完善面向全体劳动者的职业教育培训制度，全面提高劳动者的就业能力和适应职业变化的能力。除了总量性失业问题，今后一个时期的摩擦性失业、结构性失业问题会更加突出。从国际经验看，对付摩擦性失业和结构性失业的最有效手段是强化职业培训，不断提高劳动者的就业能力、工作能力、学习能力、创新能力和适应职业变化能力。在经济全球化和技术进步不断加速的背景下，今天我们所面对的是迅速变化的职业构成，劳动力市场的不确定性比以往任何时候都更为明显，主要表现为职业的不确定性、职业结构的不确定性、职业能力要求的不确定性、职业供求的不确定性。要有效地应对劳动力市场的不确定性，就必须不断创新职业培训模式，切实提高培训的针对性和有效性。应进一步落实人才强国战略，构建终身教育体系，改革完善职业培训制度，实现职业培训、技能人才培养与促进就业的有机结合。打破封闭的办学模式，建立职业培训的社会伙伴关系，在职业培训和产业、企业之间形成良性互动，使职业培训在质量和结构上与劳动力市场的需求相匹配。同时，创新培训的技术手段，使培养的人才成为善于掌握新知识、新技术、新工艺、新方法的人才。
建立失业预警机制，增强政府对失业的宏观调控能力。实现社会就业更加充分的目标，一方面要积极促进就业，另一方面要有效控制失业。为了全面反映失业状况，有必要在开展失业登记的同时，参照国际通行做法，建立和完善失业调查制度，用调查失业率指标来观察分析失业和经济运行状况。在此基础上，定期分析评估各种经济变量对就业的影响，探索建立失业预警制度。当国内外经济形势变化对就业直接产生较大影响、失业率高于控制目标或经济不景气、企业经营性裁员规模过大过于集中时，及时采取必要的宏观调控措施，以有效地调控和平抑失业高峰，保持就业局势和社会的稳定。
