作为我国社会保险领域首部高位阶的综合性法律，尚未出台的《社会保险法》承载了太多的期盼。“《社会保险法》的出台刻不容缓。现行社会保险立法主要是单项法规或者政策，法律的强制性偏弱，不能适应新形势的要求。”广东省劳动保障厅副厅长林王平向记者吐露的心声显然具有普遍代表性。
虽然于去年12月正式提交十届全国人大常委会第一次审议，历时14年跌宕的《社会保险法》依旧徘徊在出台的前夜，迟迟未能出炉。我国的社会保险体系尚处于健全完善阶段，调整多方社会关系的《社会保险法》于是陷入了理想和现实巨大落差的尴尬境地。
覆盖范围：全民保障先行先试
党的十六届六中全会提出，到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。这个宏伟的里程碑式的目标，正激励着我国社会保险制度向着“全民社保、应保尽保”的方向迈进。
社会保险制度应把全体公民纳入覆盖范围，已经成为社会共识。“社会保险应该总体上覆盖全体公民，同时根据各险种、项目的功能覆盖相应的群体。”人力资源社会保障部社会保障研究所所长何平研究员说。
社会保险覆盖全民的美好愿望却面临着现实的挑战。“社会保险覆盖全民就意味着应覆盖9亿多农民，如果法律上没有相应的规定还好说，可是如果法律作了规定，囿于现实条件不能实行，那么就是政府的责任，而且也势必影响法律的严肃性。现实的问题是，由于财力等多种因素限制，我国的农民社会保险制度还不能一蹴而就。”中国劳动关系学院法律系王向前教授如此认为。
其实，弥合理想和现实鸿沟可以用折中的办法。四川省劳动保障厅副厅长刘家强提出了自己独到的思路：“《社会保险法》的覆盖范围应与统筹城乡发展的要求与进程相适应，对覆盖城乡居民的社会保险作出总体的安排。由于我国现阶段城乡之间的发展差异仍然较大，社会保险立法应当针对城乡之间的不同人群设立不同的社会保险制度。规定建立城镇职工基本养老保险、工伤保险、城镇居民基本医疗保险、农村养老保险等社会保险制度，并将新型农村合作医疗制度统一到社会保险的框架以内。成都、重庆等城乡综合配套改革实验区，应在《社会保险法》规定的原则范围内，先行先试，逐步建立城乡统一的社会保险制度。”
政府角色：财政投入厘清职责
政府在社会保险体系建设中扮演的主导作用不容质疑。公共财政在社会保险中投入的多少，直接反映了政府职能格局的转型路线图。
社会保险需要财政的巨额投入。“在由国家、单位、个人共同承担的社会保险资金中，财政资金将起到兜底的作用。政府财政应保证以下4方面的资金需求：一是弥补社保基金缺口，如全国统筹基金与省级统筹基金收支缺口等；二是筹资帮助贫困破产企业退休人员缴费，参加职工医疗保险；三是补助农民参加养老保险，为城镇居民医疗保险、新农合提供补助；四是政府作为雇主，为公务员及公益性事业单位承担社会保险筹资的部分责任。”何平研究员说。
提高社保支出在财政支出中的比例显得迫在眉睫。何平建议：“各级政府要建立社会保障预算，确保财政支出的15%－20％用于社保。近年来，尽管政府用于社保的支出一直在增加，但是由于财政收入增长幅度更快，因此社保占财政支出的比例实际上是在下降。现在政府的财政收入状况足以承担更多的投入。因为与国外发达国家相比，15%－20％的标准也偏低。”但是，首都经贸大学劳动经济学院的葛蔓研究员指出，在政府职能没有彻底转化之前，财政支出的15%－20％用于社保支出能否得到顺利执行尚需进一步考证。而且，在具体操作层面上，也存在中央政府和地方各级政府如何分担社保支出的问题。
社保经办机构职能的合理定位也成为当务之急。“《社会保险法》必须赋予社保经办机构和社保监督机构一定的强制权，必须要进行清晰的定位。比如，法律层面应该规定清楚社会保险费到底是由社保经办机构征收还是税务部门征收。关于社保基金的投资运营，可以允许省级社会保险经办机构作为社保基金的受托人和账户管理人，按照市场化运作的办法，引入合法的投资管理人和账户监管人。”大连理工大学陈仰东教授告诉记者。
实际上，《社会保险法》有解决难以调和矛盾争议的妥协方式。“我们期待能够形成更多的共识，当然共识背后其实是利益协调的问题。《社会保险法》的立法既要统筹考虑，努力缩小城乡差距，防止制度设计的‘碎片化’，也要面对地区差异的现实。中央政府必须向地方政府适当放权，中央的立法提供一个统一的制度平台，在统一的框架规定好以后，也要赋予地方政府相对的灵活性，并且要为未来的改革预留一定的空间。”王向前教授说。
