《社会保险法 （草案）》对外公开征求意见以来，引起了社会各界的广泛关注。其中，社会保险关系跨地区转移接续，政府承担更多的制度整合的财政责任，将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗统一标准，合并实施，三个变化引起专家学者的讨论。日前，记者就几个问题采访了首都经济贸易大学社会保障研究中心副主任、中国保险学会理事朱俊生，请他谈一下对这几个问题的看法。
转移接续牵动千万流动者的利益
记者：草案开始对外公开征求意见后，最受关注的莫过于养老、医疗、失业三险关系可以跨统筹地区转移。作为跨地区接续社保关系的重要措施，我国还将建立全国统一的个人社会保障号码。您认为这些规定有什么经济和社会意义？
朱俊生：草案对于社会保险关系跨地区转移接续这个关系到社会保险可持续发展的重大问题进行了积极的探索。其经济和社会意义显而易见，有利于建立全国统一的劳动力市场；有利于以农民工为主体的广大劳动人口的流动及其权益保护;最后，这也是社会保险事业实现可持续发展的内在要求。社会保险关系跨地区转移接续的范围扩展程度，将直接影响社会保险参保人数的增长和覆盖面的扩展程度。
记者： 《社会保险法 （草案）》规定养老保险关系分段计算，您认为这样的规定是否能够有效地解决养老保险关系转移接续难的问题？
朱俊生：分段计算是对养老保险关系转移与接续的积极探索，有利于在各种现实的体制约束下部分地解决养老保险关系跨统筹地区转移难的问题。但不可否认的是，分段计算的养老保险关系转续办法是一个充满妥协意味的方案，权宜色彩十分浓厚，回避了统筹基金跨区转移以及实现全国统筹这些养老保险改革中最为重要，也是最基础性的问题。
养老保险关系转移与接续以及统筹层次的提高等改革，其实在技术上并不存在多少难点，关键是有没有足够的勇气和魄力打破区域利益分割。尽管分段计算的方案强调首先要达到各地平衡发展，但其实只是一个平衡各方利益的借口。我们再也不能满足于对原本就非常不合理的制度修修补补了，应该彻底反思现有制度，从全国范围进行考虑，着眼点可以直接跨越到全国统筹的高度上来。摈弃各种形式的利益之争是养老保险制度设计的关键，解决转移接续难问题一定要超越地区利益，尽快实现全国统筹。
记者： 《社会保险法 （草案）》还提出，基本养老保险基金实行省级统筹,逐步实行全国统筹。您认为，全国统筹是否过于超前？
朱俊生：值得指出的是，养老保险制度统筹层次低与转移接续难的问题其实是内生于制度设计的缺陷，不能简单地归责于一些地方政府存在的短视行为。事实上，在各个地方政府之间存在竞争的情况下，如果在中央政府层面缺乏一个统一的制度安排，地方政府在社会保险制度设计层面只能会陷入 “囚徒困境”，即社保关系转入就意味着承担责任，转出则是转嫁了责任。再加上统筹基金目前还不能跟随关系转移，被转入地就更没有积极性去接收新的社保关系了。这样，就不可能指望某一个或几个地方政府首先站出来矫正制度缺陷，因为这会直接影响本地的利益。因此，问题的关键在于，中央政府对社会保险制度要作出统筹规划和安排，以强制性制度变迁来弥补地方政府制度变迁激励的不足。必须改变制度分割的体制性障碍，维护社会保障制度的完整性和统一性。
政府担起更多的社会保障筹资责任
记者：草案在修订中提出，国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。这表明，政府开始明确承担养老保险制度转轨中对 “中人”的隐性债务问题，如何看待政府对于社会保障的筹资责任问题？
朱俊生：加强社会保障涉及到一个责任分担机制的问题，要依靠多个主体来筹资。如果更多地由企业来承担主要筹资责任的话，显然是不利于就业的。现在企业的成本在不断地增加，企业自然会减少对劳动力的需求，使劳动力市场的供求关系进一步恶化，从而不利于目前国家要增加就业的政策导向；如果把社会保障的筹资责任更多地推向个人，问题就更大了，在目前经济不景气的情况下，国民的收入相对都是下降的，如果由个人主要承担社会保障的筹资责任，是非常不利于提升消费需求的。因此，政府应该成为社会保障最重要的筹资主体。主要有如下三个方面的理由：
第一， 政府目前在社会保障方面的投入是偏低的，应该加强投入。目前我们在社会保障方面的支出占GDP的比重只维持在5%左右，这在国际上是非常低的，仅相当于西方发达国家上世纪50年代的社会保障支出水平。
第二，在我们国家当前的收入分配当中，政府占了很大的比重。居民收入占GDP比重偏低并不断下降，最高的时候居民收入占GDP比重达到56%，现在则下降到45%左右，而其他很多国家的这个比例都比我们高出10%—15%。如果政府在国民收入中拿走了大头，国内的消费需求就不可能真正启动。因此，政府必须改变目前的收入分配格局，进一步加大对社会保障的投入。
第三，中央为了应对金融危机，已经实施和计划实施很多投资计划，中央计划投入4万亿元，地方政府可能会配套投入10多万亿元刺激需求。但问题是，如果这些钱更多地用于基础设施与产业投资，而且这种投资主要由政府来主导的话，我们就有理由担心这种投资的低效率以及其可能造成重复建设等问题。在这方面我们曾经有过深刻的教训。同时，这样的投资很可能会造成通货膨胀，从而使老百姓的储蓄财富大幅度地缩水，储蓄财富的缩水不仅不利于需求的提升，还会引发更为深刻的危机。因此，应该继续加大政策调整的力度，将投资更多地直接用于社会保障，这样不仅能够避免上述一系列问题，还会真正启动需求，这才是实现经济肌体健康的关键。
打破医保孤岛现象
记者：草案提出将城镇居民基本医疗保险 （以下简称居民医保）和新农合统一标准，合并实施。这项新规定引起了不少专家、学者的热议，有学者指出，医保主体结构存在特殊性，不仅涉及社会保险基金的支付方、待遇享受方，还包括医疗服务的提供方；同时医保的筹资模式和基金的管理、运行都不同于其他社会保险基金，所以不宜过快统一城乡医保。您是怎么看待这种观点的？
朱俊生：我不同意这样的观点。我认为，应该实现居民医保与新农合并轨，以打破医保孤岛现象。我国已经建立起以职工医保、居民医保与新农合为框架的基本医疗保险制度，但整体来看，这几项制度之间相互割裂，呈现“医保孤岛现象”。首先，制度之间存在身份界限。因人设保，居民医保和新农合的参保居民之间存在城乡户籍界限。其次，业务经办资源分散。居民医保和新农合各自设定医疗机构，各自设定药品目录，各自设定计算机网络，资源不能共享，运作成本高昂。再其次，待遇差异。由于财政对居民医保的投入力度总体上要大于新农合，二者在筹资上存在一定的差距，造成医疗保障待遇存在不小的差距。最后，管理分割。在既定的管理体制下，居民医保由人力资源社会保障部门管理，新农合由卫生部门管理，机构重叠，投入重复。
居民医保与新农合要不要并轨，这不只是简单的技术操作问题，而是关系到城乡医疗保障制度构建的理念和目标问题。城乡健康保障目前仍然存在巨大的差距，必须基于社会公正的理论来重构农村健康保障制度建设的理念。目前城乡医疗保障制度的二元结构造成严重的不平等，和正义原则背道而驰，必须用正义原则来规范医疗保障制度，无论城市、农村，应选择一体化的医疗保障制度。因此，在通过以职工医保、居民医保与新农合为框架的基本医疗保险制度实现全民覆盖的过程之中，必须要考虑不同制度之间的整合，最终实现不同制度框架下保障水平 “多重标准”向 “单一标准”的转化。医疗保障制度整合的核心就在于城镇医疗保障制度 （职工医保与居民）与农村医疗保障制度 （新农合）之间的整合。目前城乡有别的医疗保障体系其最大的不同在于保障水平差异很大，因此，二者整合的主导思想是：在未来一段时间内，稳定城镇医疗保障水平，提高农村医疗保障水平。待条件成熟以后，逐步实现城镇与农村医疗保障的整合。
城乡整合的第一步应该着眼于居民医保和新农合的整合，这主要基于以下几点考虑：首先，从筹资水平来看，居民医保与新农合更为接近，初步的整合有利于提高农村医疗保障的整体水平，符合优先次序原则。其次，从基金管理上来看，新农合在县级统筹，而居民医保一般为地市级统筹，初步的整合可以提高新农合的统筹层次，从而大大提高风险分担的效率，增强保险方对医疗费用的控制能力。再其次，首先实现居民医保与新农合的整合有利于缩小其在整体上与职工医保的差距，从而为医疗保障进一步的整合减少障碍。最后，随着户籍制度的改变，城乡居民身份区别也将不复存在，首先完成居民医保和新农合的整合也适应了户籍制度改变的要求。
一些地方的先行者已经先行实践。比如，杭州市2007年将职工医保、居民医保、新农合和医疗困难救助制度都视为基本医疗保障制度，并建立了基本医疗保险调剂基金，每年从基本医疗保险费的总筹资额中提取5%作为调剂基金，用于各类基本医疗保险基金之间的调剂，以防范基金风险。这种做法将各项医疗保障制度视为一个整体的系统，有利于制度之间的融合。
记者：反对居民医保与新农合并轨的人提出，农村和城镇人口的收入水平、医疗水平都存在差异，制度并轨将会造成 “穷帮富”的后果，产生明显的不公平。你是如何看待这个问题的？
朱俊生：合理的制度设计就可以解决制度并轨可能产生的负面作用。针对区域经济社会发展不平衡的状况，可以采取分层次的原则，根据农民和被征地农民的实际收入水平以及原新农合缴费水平的实际，制定适合不同经济能力人群的个人缴费标准。同时，为了统筹城乡，实现基本公共服务均等化，要逐步加大财政对农村居民的补贴力度，财政对城镇和农村居民必须实行统一的补贴标准。比如，珠海的城乡居民基本医疗保险制度就对个人缴费标准作了区分，一般参保人个人每年缴费250元，经济困难的农民及被征地农民等 “特殊人群”参保人可以选择每年缴费25元，财政补贴的标准则都是每年150元。这种不同的筹资安排充分兼顾了不同社会阶层的不同经济能力，并没有产生一些人担心的“穷帮富”的后果。
